基層減負，切忌用官僚主義反形式主義！

近日，河南上蔡縣“農婦70畝小麥必須用手割”事件引發社會廣泛關注。河南省污染防治攻堅戰領導小組6月7日發布通報稱，上蔡縣城市管理綜合執法局阻止農戶機收小麥，是不作為、亂作為，是官僚主義形式主義的現實表現，將責成嚴肅查處、嚴厲問責。上蔡縣對此回應稱，在有些方面工作有所欠缺。字里行間，可以看得出上蔡縣多少有點無奈和委屈。

河南電視臺的報道畫面

有消息說，上蔡縣政府早在5月27日就發出通告，要求公園內游樂設施的業主和農作物的農戶自行清理。對違規占地70畝的農作物主人，城管局多次勸阻其不要在公園里種小麥，為了其免受損失，也未采取強制措施。一直到農戶聯系到電視臺曝光，城管局也未損害其利益。

河南省污染防治攻堅戰領導小組發出的通報文本，似乎也沒有錯誤。但從上蔡縣的解釋看，當地政府并沒有如省里通報的那樣急功近利、做表面文章。從后續披露的信息看，上蔡縣受輿論抨擊，并被全省通報批評，相關部門和人員還可能被追責。

在筆者看來，上蔡縣的處境，恰恰是基層政府在治理實踐過程中負重前行的典型表現。對于這樣的處理結果，在基層恐怕難服人心。至于說為什么不服，一句話概括：用官僚主義反對“形式主義”，不僅不能解決不作為亂作為的問題，可能還會加劇形式主義的再生產。

（一）

省里的通報稱，在污染防治攻堅戰中，要始終把群眾利益放在第一位。問題是，對于執行者而言，“群眾利益”并不是一句套話，必須具體問題具體分析。群眾利益應該是整體利益，而非個別群眾的利益；應該是長期利益，而非短期利益。據悉，上蔡縣“收割麥子”的70畝地地處公園，早在20多年前即已征收，并已完成補償手續。當事農婦劉某是違法占地。有關部門多次勸阻劉某，但無效。一直到5月份，有關部門還公告要求自行清退，但劉某熟視無睹。地方政府為了避免農戶損失，未采取強制措施。要說上蔡縣為了環保而不顧及群眾利益，可能有點勉強。

上蔡縣有關人員在回應時說，在污染防治中為了多數人利益，少數群眾的利益會受損。這是一句大實話。不明就里的人站著說話不腰疼，說憑什么就讓某個群眾利益受損？問題是，又憑什么讓大部分群眾利益受損？

所有公共政策，只要保持了公共性，實現了整體利益，都是值得去做的。這些年來，“鄰避效應”事件不知不覺地蔓延開來。誰都在享受通訊便捷的好處，但誰都不希望在自己的屋頂上建信號塔；誰都希望城市干凈整潔，但誰都不希望自己的小區旁邊有個垃圾處理廠。反過來，“事不關己、高高掛起”的現象到處都是。

所以面對出現的問題，政府官員絕不能簡簡單單一句“重視群眾利益”應付了事，而要撲下身子，深入調研，真真切切拿出辦法化解群眾難題。

（二）

這些年來，污染防治已是三大攻堅戰之一。防治效果如何，是衡量地方治理績效的重要標志，也是關系到地方主官的政治前途。就在上蔡事件發生之前的6月5日，隔壁信陽市在全市環境污染防治攻堅推進會上，市委、市政府對潢川縣、商城縣水環境質量惡化問題進行通報，并嚴肅追責，57名干部被問責。兩個縣的縣委書記、縣長還在大會上作檢討，說是給全市丟臉了。試想，這種重壓之下，哪個地方主官敢不重視污染防治？在污染防治上，正確的政績觀當然是要堅持標本兼治、系統施治，這個誰都清楚。問題是，標本兼治需要時間；上級會給時間么？

筆者這幾年在基層跑得多，了解一些地方官員的心態。上級對下級的口頭禪就是，“我在被追責之前，一定先追責你”；“出了事，誰都保不了”。所以，但凡追責，一處理就是一片。

平心而論，上蔡縣在污染防治過程中，是做了大量工作的。城管執法局并未阻止農戶收小麥，而是不讓普通收割機收。而這個政策背景是，當地正在推廣環保型收割機。試想，要是環保型收割機推廣成功，對于上蔡這個糧食主產區而言，怎么著都算是實現“源頭治理”了吧？這次，上蔡縣唯一的失誤就是，工作做得不夠細致，城管局在勸阻農戶不用普通收割機時，應該協調環保型收割機。事實上，上蔡縣也知錯就改，媒體曝光后第一時間就聯系到了環保型收割機幫忙農戶收割。

（三）

實事求是講，這些年，地方政府具備了很強的大局觀和全局意識。就拿污染防治來說，要是地方沒有大局觀和全局意識，怎么會有足夠的動力來關停轄區的污染企業？哪怕是對上蔡縣這樣的農業大縣而言，基層干部這些年也是夠拼的。但大局意識也要具體問題具體分析，什么是大局，怎么做才算是大局觀念，得放在具體情境中去理解。具體到上蔡縣“農婦70畝小麥必須用手割”這件事，如果聯系到地方政府有關部門的前后做法，筆者覺得他們是挺有擔當的，也是具有大局觀念和全局意識的。

近年來，基層負擔重已經成為嚴重影響基層治理績效和干部擔當作為的主要因素。筆者在各地調研發現，基層干部其實并不抱怨做實事帶來的負擔。因為，脫貧攻堅、污染防治和掃黑除惡等工作，無一例外都是造福一方、惠及百姓的大事。能夠參與這些大事，基層干部覺得是一種榮光。況且，和上世紀90年代的計劃生育、稅費征收等諸多“與民爭利”等事比起來，這些工作帶來的負擔，實在不算什么。

很大程度上，當前基層負擔重，不是因為實事多帶來的負擔，而是形式主義制造的負擔。與過去不一樣的是，當前的形式主義或許表現差不多，卻有完全不一樣的邏輯。

過去的形式主義往往是“上有政策、下有對策”的產物，是基層逃避上級監督的手段。因此，過去反形式主義是保持政策通暢，維護大局的必要措施。然而，就筆者觀察，當前基層的絕大多數形式主義，多數不是基層自己愿意做的，一定程度是上級官僚主義造成的。

（四）

概而括之，這些新型形式主義，產生渠道主要有以下幾個：

一是合規性證明。進入21世紀以來，上級對下級的控制權逐漸增加。隨著治理技術的發展，上級對下級的控制不僅表現在目標控制上，還逐漸深入到了過程控制。用基層干部的話說，不僅事要做成，還要做得“規矩”。導致的結果是，基層不僅要花大精力做實事，還要花同樣多的精力來“證明”自己做了事。結果是，基層“內務”工作急劇增加，做材料、開會、照相，雖人人都知是形式主義，卻深陷其中無法自拔。

二是不切實際的政策導致的“一刀切”。平心而論，行政體系天然具有惰性，如不加以動員，輔以有效的監督，很難實現政策意圖。尤其是像污染防治這樣的大事，和地方政府的經濟發展目標有點“相左”，地方政府不大愿意執行。因此，污染防治多年，但效果不彰。沉疴用猛藥，借助政治勢能和“一刀切”的方法來增強政策剛性，有時也是不得已的選擇。然而，如果什么事、任何時候都用“一刀切”，就必然產生形式主義。很多基層干部都不同程度地被裹挾到形式主義工作中，且還承擔著問責壓力。對此，基層干部是深惡痛絕的，卻也無可奈何。一位鄉鎮黨委書記說，這些年“做了很多連自己都瞧不上的形式主義工作”。

三是命令主義。官僚主義的典型表現是，不顧實際向下級發號施令，是為“命令主義”。實事求是是黨的政策的生命線，偏離這一路線，就會鬧笑話。如果有關方面只看到問題的表面，只聽一面之詞，在沒有做詳細調查的情況下，就妄下結論，就變成了主觀主義和命令主義。

四是尾巴主義。官僚主義的另一表現是，不具體問題具體分析，“隨大流”，這是“尾巴主義”。有關部門完全無視基層復雜性，死守“政治正確”，以為“群眾”就是天然正確的，全然不顧辯證法——群眾也有先進、中間、落后分子；跟隨輿論向導，成為輿論和上級的“復讀機”，不可避免地淪為真正的群眾“尾巴”。

五是逃跑主義。官僚主義還有一個表現是，遇事不擔當，首先想到“自保”和避責。本來，下級出了問題，上級要幫助，要主動分擔責任。然而，有關部門在事情一出來，就想著撇清責任，將所有問題都推向基層，讓基層獨自承擔。這是向上級表態，還是要給輿論一個交代？無論如何，這都犯了逃跑主義錯誤。

基層對形式主義已經到了無法忍受的地步。形式主義的根源不完全在做形式主義工作的人，而是在官僚主義作風。切忌用官僚主義反形式主義，否則，必將制造更多的形式主義。中央提倡建立容錯糾錯機制，哪怕有問題，也留點時間和空間給基層解釋和改錯。

作者：呂德文（武漢大學社會學系研究員）