特色小鎮建設井噴式擴容 應理性規劃及時“止損”

當前，我國部分特色小鎮的發展模式和路徑探索已取得一定成效，但更多的特色小鎮面臨生存的考驗。國家發改委規劃司司長陳亞軍近期指出，特色小鎮發展存在諸方面的問題，包括概念定位不清晰、盲目發展引起質量不高、同質化無特色、政府主導下市場程度不夠、注重形象工程、盲目舉債加大風險、房企過度參與帶來地產化。對此，國家發改委發文表示對國家級特色小鎮進行定期測評并優勝劣汰。

特色小鎮“井噴”式擴容

研究機構克而瑞的統計數據顯示，目前省級特色小鎮、企業主導建設的特色小鎮等總量已達2000個左右。特色小鎮總量爆發背后是地方政府、社會資本合力推動所形成的結果。

早在2016年7月，住建部、國家發改委、財政部公布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，其中提出，到2020年，我國將培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮。

在克而瑞的數據中，有20多家房企公布了小鎮戰略計劃，包括綠地、華僑城、華夏幸福、碧桂園等，簽約總數已超數百個。2018年3月，國家發改委印發《國家發展改革委關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》，其中提出，對已公布的兩批403個全國特色小城鎮、96個全國運動休閑特色小鎮，開展定期測評和優勝劣汰。

去年，浙江省率先啟動優勝劣汰機制，部分省級創建、培育的特色小鎮遭到警告、降格甚至被淘汰。背后原因多樣，主要表現在主打產業引進、扶持和招商等方面后勁不足，沒有突出特色產業。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長馮奎近日表示，特色小鎮發展存在多個風險，包括小鎮建設的房地產風險、政府過度負債風險、低質量規劃帶來的生態環境風險，以及可持續運營的風險。

地方政府把特色小鎮作為融資平臺

馮奎認為，目前特色小鎮最大的風險是房地產化。房地產化的風險又會滋生出低質量規劃風險、可持續運營風險和金融風險等一系列風險。很多房地產企業轉向做特色小鎮，但缺乏對特色小鎮內涵和概念的理解，缺乏產業運營能力，對生態環境和社會發展方面的認識也不夠充分，導致把特色小鎮項目當作房地產開發項目。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任徐林曾提到，一些地方政府大包大攬，把特色小鎮作為融資平臺來打造，希望利用特色小鎮擴大當地的固定資產規模，推動當地GDP的增長，甚至還出臺了特別考核，形成一哄而上的局面。

中國區域經濟學會副會長肖金成也表示，地方政府想通過特色小鎮來發展自己的產業，但如果吸引不來產業，小鎮可能會變成空城。他說，從國家發改委起初的設想來看，應先有產業再有小鎮，通過產業聚集來規劃建設小鎮，再吸引人口，這是比較良性化的模式。但地方政府“反過來”，寄希望于通過小鎮來吸引產業，即先建小鎮，再吸引導入產業，但產業能否來是未知數，這是最大的風險。

上海交通大學經濟學院特聘教授陸銘認為，特色小鎮的建設和用地指標搭在一起，如果是存量土地的，那就就地發展，如果是新建的特色小鎮，建設指標給到偏遠的地方，那里不能形成特色產業，只能發展房地產。

巔峰智業創始人劉鋒評價稱，現在的特色小鎮建設“熱情很高但辦法不多”，辦法不多的主要表現是房地產化傾向和同質化趨勢比較重，大家造一個概念，造城重視“物”，不重視人和內容，也就是重視傳統的建設，硬件建設更多一些，內在的產業文化和生活形態還沒有想得很明白。

國家發改委曾有數據測算，一個核心面積一至三平方公里的特色小鎮三年投資一般為50億元左右，對不少財力窘迫的地方來說，這一數目甚巨。投資后一般要維系八到十年的運營才可能實現盈虧平衡乃至盈利，這期間的持續投入也是不小的金額。

對于地方政府而言，以土地換資本投資是慣用之道，但現在的可用空間也在壓縮。劉鋒說，土地是真正的痛點，要建設一個特色小鎮，面積不算小，涉及土地的規劃報批報建也是比較長的過程，是不是在生態紅線里面、很多政策的合規性等，是在具體操作過程中遇到的難題。特色小鎮的建設會占用一些耕地、林地或其他性質的土地，新占地的合規性一般是比較難解決的事情，反過來影響融資和建設進展。

PPP模式曾一度是特色小鎮建設的重要渠道，但也有局限。馮奎曾表示，并非所有的項目都適合PPP模式。PPP模式主要適用于特定類型的基礎設施與公共服務，這些項目未來能產生穩定收益。特色小鎮規模不大，最大的特點是對創新創業的生態圈要求比較高。作為一種商業運營模式，特色小鎮+PPP目前來看成功的模式并不多。

理性規劃及時“止損”

劉鋒認為，特色小鎮未來會有更好的走向，但目前面臨的資金和土地難題，暫時不會有很明顯的改善。

陸銘表示，對于特色小鎮建設應該進行“止損”，如果問題比較多就別再投資建設了，不好的特色小鎮就不做了，“地方政府可能覺得已建設，不繼續建設浪費了，但接著投更浪費，增加地方政府負擔。”有專家表示，增加政府債務風險、房地產化傾向嚴重、無鮮明特色產業等的特色小鎮或將面臨淘汰。

馮奎說，有些企業也開始認識到特色小鎮的門檻較高，對特色小鎮的投資理性規劃增強，這也有助上述風險的解決，但有個別地方特色小鎮可能還會盲目快上。

特色小鎮問題的凸顯和緩解，政府角色定位是一大關鍵。在陸銘看來，特色小鎮不是規劃出來的，反觀國外的特色小鎮，多是在承襲傳統強勢產業基礎上，強化自己的優勢領域而形成。

馮奎認為，特色小鎮規劃建設中，政府要倡導一種小鎮發展的新理念，對于土地生態、規劃要有控制，要注意特色小鎮發展中出現的問題，包括房地產化、過度杠桿等風險。他表示，在特色小鎮發展過程中，企業是主體，政府是主導，要重視市場化主體的作用，政府主要是從規劃上進行理念引領和管控，并對重要的風險點進行把握，而不是大包大攬，更不是自己赤膊上陣，非理性地發展特色小鎮。他建議，地方政府也應該有“留白”的意識，也就是條件不到，不要貿然推動建設特色小鎮。