借鑒發(fā)達經濟體經驗 建立我國關稅反規(guī)避制度

關稅規(guī)避是指一國企業(yè)利用他國貿易救濟措施的盲區(qū)，通過第三國轉口貿易、輕微改變產品、在第三國組裝或加工、在進口國組裝或加工、重組銷售渠道等手段來規(guī)避他國對其征收的高額的臨時性或長期性關稅的行為。自美國總統特朗普在首個總統任期內對我國發(fā)動貿易戰(zhàn)以來，中美兩國互相加征了多輪關稅，其范圍涉及中美兩國及第三國的大量出口企業(yè)。貿易戰(zhàn)提高了他國企業(yè)的出口成本，并增強了其進行關稅規(guī)避的動機。隨著2025年1月20日特朗普再次宣誓就職新一任美國總統，我國已采取多種貿易政策來應對日益增加的貿易摩擦風險，但關稅規(guī)避行為削弱了貿易政策的有效性，侵害了我國的國家利益。由于我國主要進口來源國與貿易救濟措施實施對象國高度重合，意味著這些國家最有動機也最有能力實施針對我國的關稅規(guī)避行為，因此，我國實施關稅反規(guī)避制度的預期效果較好。本文通過梳理分析發(fā)達經濟體關稅反規(guī)避制度的發(fā)展現狀和實踐經驗，以期為我國建立科學規(guī)范的關稅反規(guī)避制度提供有益參考。

一、建立我國科學規(guī)范的關稅反規(guī)避制度的必要性

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》明確提出，要深化外貿體制改革，強化貿易政策和財稅、金融、產業(yè)政策協同，打造貿易強國制度支撐和政策支持體系……健全貿易風險防控機制，完善出口管制體系和貿易救濟制度。關稅反規(guī)避制度是我國反傾銷制度的進一步延伸和發(fā)展，是健全貿易風險防控機制、完善貿易救濟制度的重要組成部分，也是應對貿易摩擦、建設貿易強國的有力工具。但我國關稅反規(guī)避建設尚處于摸索階段，應深入研究建立科學規(guī)范的關稅反規(guī)避制度。

（一）建立關稅反規(guī)避制度是健全貿易風險防控機制和完善貿易救濟制度的必然要求

我國貿易救濟措施主要包含三種：征收反傾銷稅、征收反補貼稅以及采取保障措施。為了規(guī)避我國采取的貿易救濟措施，他國企業(yè)的關稅規(guī)避手段主要包括四類：第三國轉口貿易、在進口國組裝或加工、輕微改變產品以及重組銷售渠道。這些關稅規(guī)避手段在一定程度上影響了貿易救濟制度的有效發(fā)揮，扭曲了市場價格，損害了我國國家利益。貿易救濟制度是我國貿易風險防控機制的重要組成部分。關稅規(guī)避行為在損害其有效性的同時，也不利于我國應對貿易摩擦、建設貿易強國。

由于目前我國尚未建立系統的、跨部門的關稅反規(guī)避申請、調查和公示機制，所以他國企業(yè)的關稅規(guī)避行為無法得到精確識別并受到處罰，從而導致貿易政策難以達到制定者和執(zhí)行者的理想效果，使我國貿易救濟措施的效力在一定程度上打了折扣，也使我國財政收入受損。特別是由于缺乏透明的公開調查制度，我國社會公眾也難以對他國可能涉及關稅規(guī)避行為的企業(yè)實施有效監(jiān)督。因此，我國建立科學規(guī)范的關稅反規(guī)避制度的緊迫性更加凸顯。

（二）建立關稅反規(guī)避制度是維護貿易公平競爭和打造貿易強國的制度保障

作為全球最大的出口國，我國經常受到發(fā)達經濟體反傾銷、反補貼調查的影響。隨著我國經濟實力的增強和進口額的增長，我國也對其他經濟體采取了相應的貿易救濟措施。例如，自1997年至2024年我國對其他經濟體已開展了309起反傾銷調查。這些貿易救濟措施與我國對外開放、自由貿易的立場并不沖突，是保護我國企業(yè)利益、應對他國貿易沖擊的必要手段。因此，建立關稅反規(guī)避制度是維護我國產業(yè)利益、促進公平競爭的重要手段。要維護以世界貿易組織為核心的多邊貿易體制，我國更應識別關稅規(guī)避行為、追繳損失的關稅收入。這也是將我國打造成為貿易強國的制度保障。

貿易救濟措施作為一種反制措施可以在特定情況下維護貿易公平和我國企業(yè)的正當權益，但其有效性被關稅規(guī)避行為顯著削弱。關稅反規(guī)避制度的核心價值在于，它能夠以規(guī)范的方式對大量的關稅規(guī)避行為進行有效的監(jiān)督和約束。通過立法手段確保執(zhí)法部門遵循嚴謹的反規(guī)避調查程序，可以使反規(guī)避流程更加透明可視。它既能提高我國貿易救濟措施的有效性，也能維護全球貿易的公平性，從而促進貿易便利化。此外，臨時性的進口關稅政策也是我國回應美歐等發(fā)達經濟體貿易制裁的重要手段。關稅反規(guī)避制度是否完善與貿易政策的有效性密切相關。因此，構建一套科學規(guī)范的關稅反規(guī)避制度在我國顯得尤為迫切且必要。

二、美國和歐盟關稅反規(guī)避制度的發(fā)展現狀及實踐經驗

2008年至2023年，共有11個經濟體對我國出口產品發(fā)起了115起關稅反規(guī)避調查。其中：歐盟對我國發(fā)起了32起關稅反規(guī)避調查，占比達27.8%；美國對我國發(fā)起了28起關稅反規(guī)避調查，占比達24.3%。美國和歐盟兩大經濟體都已經建立了成熟、透明的關稅反規(guī)避制度，其遵循嚴格的反規(guī)避調查流程并定期公布關稅反規(guī)避案例，有效地開展了關稅反規(guī)避的相關工作。

（一）美國和歐盟關稅反規(guī)避制度的發(fā)展現狀

1.美國關稅反規(guī)避制度的發(fā)展現狀。

（1）關稅反規(guī)避案件的數量情況。截至2024年11月19日，美國海關及邊境保護署（United States Customs and Border Protection，CBP）共發(fā)起299起關稅反規(guī)避調查，其中，涉及關稅規(guī)避轉運國案件數量前5名的國家分別是馬來西亞（74起）、泰國（33起）、越南（33起）、墨西哥（30起）和印度（23起）。通過進一步分析美國關稅反規(guī)避調查被控產品的最初來源國，可以發(fā)現我國位居首位。這說明由于美國對我國出口產品實施反傾銷、反補貼和保障措施等貿易救濟措施，使我國原產的出口貨物面臨著高額的非正常關稅，削弱了我國產品的出口競爭力。為此，我國一些企業(yè)通過東南亞國家和墨西哥進行第三國轉口貿易、加工，以改變出口產品原產地的方式來應對美國的貿易救濟措施。

（2）所涉及的產品和行業(yè)。2008—2023年，CBP發(fā)起的關稅反規(guī)避調查所涉及產品前3名分別為：賤金屬及其制品、紡織品、化工產品。其中，賤金屬及其制品主要涉及鋼鐵及其制品、鋁及其制品以及鉬絲，而鋼鐵及其制品是反規(guī)避調查的重災區(qū)。通過美國國際貿易委員會（United States International Trade Commission，USITC）披露的2008—2023年美國商務部（United States Department of Commerce，DOC）和CBP發(fā)起的關稅反規(guī)避調查數據，可以發(fā)現美國對我國發(fā)起反規(guī)避調查所針對的主要行業(yè)前3名依次是化工行業(yè)、傳統制造業(yè)、紡織業(yè)。總體而言，美國通過建立完善且易于實施的關稅反規(guī)避制度，提升了自身反傾銷、反補貼貿易政策的有效性，打擊了貿易競爭對手，從而保護了本國易受進口沖擊的制造業(yè)。

（3）所涉及的關稅規(guī)避行為。截至2024年11月19日，由CBP共發(fā)起的299起關稅反規(guī)避調查中，所涉及的關稅規(guī)避行為按照數量排序依次為：第三國轉口貿易、對產品進行虛假描述或分類、拒不繳納反傾銷稅和反補貼稅、申報錯誤的反傾銷稅和反補貼稅稅率。這表明，通過未被加征關稅或者享有優(yōu)惠稅率的第三國進行轉口貿易仍是目前關稅規(guī)避的主要手段，但該手段也較易被識別。

2.歐盟關稅反規(guī)避制度的發(fā)展現狀。

（1）關稅反規(guī)避案件的數量情況。2019年12月12日至2025年2月11日，歐盟委員會共作出69起關稅反規(guī)避調查終裁，其中，涉及關稅規(guī)避案件數量前5名的國家分別是中國（36起）、印度尼西亞（4起）、美國（3起）、印度（2起）、俄羅斯（2起）。

（2）所涉及的產品和行業(yè)。2019—2024年歐盟委員會發(fā)起的關稅反規(guī)避調查所涉及產品前3名分別為：賤金屬及其制品、電動汽車、化工產品。分析歐盟對我國發(fā)起反規(guī)避調查所針對的主要行業(yè)，可以發(fā)現前3名依次是電動汽車制造業(yè)、化工行業(yè)、鋼鐵行業(yè)。

（3）所涉及的關稅規(guī)避行為。2019年12月12日至2025年2月11日，由歐盟委員會作出的69起關稅反規(guī)避調查終裁中，所涉及的關稅規(guī)避行為按照數量排序依次為：第三國轉口貿易、對產品進行虛假描述或分類、拒不繳納反傾銷稅和反補貼稅、申報錯誤的反傾銷稅和反補貼稅稅率。歐盟關稅反規(guī)避所涉及的關稅規(guī)避行為類型分布與美國類似，第三國轉口貿易仍然是反規(guī)避調查的重點。

（二）美國和歐盟關稅反規(guī)避制度的實踐經驗

1.美國和歐盟關稅反規(guī)避制度的針對目標。美國現行的關稅反規(guī)避制度由以下兩類調查組成：一是DOC對反傾銷或反補貼措施適用商品范圍的調查；二是CBP對進口貨物原產地的調查。具體而言，DOC的關稅反規(guī)避調查主要針對的規(guī)避行為有以下三種：（1）在進口方（美國）境內組裝或加工；（2）通過第三國進行轉口貿易或者在第三國境內組裝或加工；（3）輕微改變產品。而CBP反規(guī)避調查主要針對的規(guī)避行為是美國2016年2月24日通過的《執(zhí)行與保護法》（Enforce and Protect Act，EAPA）規(guī)定的“通過報關時重要且錯誤的陳述或重要的疏忽來規(guī)避美國的反傾銷、反補貼措施”，其主要包括：（1）第三國轉口貿易或對原產地進行虛假陳述；（2）對產品進行虛假描述或分類。

歐盟現行的關稅反規(guī)避制度與DOC調查類似，主要針對兩類目標：（1）在進口方（歐盟成員國）境內組裝或加工；（2）通過第三國進行轉口貿易或者在第三國境內組裝或加工。從案件數量來看，這也是被普遍采用的兩種關稅規(guī)避手段。

2.美國關稅反規(guī)避制度的法律基礎及調查流程。在美國現行法律制度下，關稅反規(guī)避制度具體由DOC和CBP負責。關稅反規(guī)避調查的主要法律基礎是美國《執(zhí)行與保護法》（EAPA）以及美國聯邦法規(guī)19 CFR165.1—165.7條的程序性規(guī)定，因而被稱為“EAPA調查”。其具體流程如圖1（略）所示。EAPA調查以CBP為主導，DOC在其中擔任提供咨詢和技術支持角色。圖1（略）中用七邊形標注的是CBP負責的流程，用五邊形標注的是DOC負責的流程。

一套標準的 EAPA 調查程序有以下流程。（1）CBP在收到調查申請后的15個工作日內啟動關稅反規(guī)避調查，但相關信息不對外公開，處于保密調查狀態(tài)。在這個階段CBP會對出口商進行突擊查訪以搜集證據、判斷被控企業(yè)是否涉及關稅規(guī)避行為。（2）CBP在啟動關稅反規(guī)避調查后的90個工作日內作出初裁，初裁后5天內對外公布開始實施臨時措施，隨后進入公開的調查階段。（3）CBP在啟動關稅反規(guī)避調查后的300個工作日內作出終裁（若反規(guī)避調查遇到異常復雜的情況可延期60天），必須確保調查方獲得了被控人關稅規(guī)避行為的實質性證據方可作出終裁。

為了更清晰地說明反規(guī)避調查程序，現通過具體案例進行分析。2022年9月23日，美國紙張收據行業(yè)協會發(fā)起了EAPA指控，稱有部分美國進口商通過第三國（墨西哥）轉口貿易的形式，從德國進口熱敏紙至美國，以此來規(guī)避美國對德國熱敏紙征收的反傾銷稅。根據EAPA調查流程，CBP于2022年10月17日啟動了關稅反規(guī)避調查，并要求被控美國紙制品進口商提供國外制造商向其發(fā)貨的信息以及國外制造商的產能證明文件。2023年1月24日，CBP發(fā)布了《調查啟動及臨時措施通知》。這意味著對外公布初裁結果并開始實施臨時措施，隨后調查進入公開階段。2023年8月21日，CBP作出終裁，查明美國邁阿密的Allied Paper Company等四家紙制品進口商協助墨西哥的Papeles y Conversiones de Mexico公司進行關稅規(guī)避。這些進口商將原產地為德國的熱敏紙作為01類型進口到美國，通過將熱敏紙原產地報成為墨西哥或錯誤地將產品分類為非受限制商品，從而規(guī)避了美國對從德國進口熱敏紙征收的反傾銷稅。總而言之，通過EAPA調查，CBP發(fā)現了將原產地為德國的熱敏紙通過墨西哥轉運至美國的關稅規(guī)避行為，并重新核定了相關產品的關稅，最終向進口商追繳了相應稅款。

除了上述由CBP主導的EAPA調查，還可由利益相關方向DOC提交反規(guī)避調查申請。這兩種關稅反規(guī)避調查在發(fā)起程序和調查流程上具有以下差異性。（1）反規(guī)避調查發(fā)起程序不同。DOC反規(guī)避調查可依任何利害關系方申請或者由DOC依職權發(fā)起，其申請書的要求較高，需要事實依據和理由分析。而CBP反規(guī)避調查可依利害關系方的申請或應其他聯邦機構的要求發(fā)起，申請書的要求較低，只要力所能及地提供合理信息即可。（2）反規(guī)避調查流程不同。對于DOC反規(guī)避調查，如果案件情況簡單，需在收到申請后45天之內作出快速裁決，如果案件情況復雜則要正式立案調查。DOC反規(guī)避調查原則上在立案后300天內作出裁決，而CBP反規(guī)避調查的流程則更為煩瑣，耗時也更長。

3.歐盟關稅反規(guī)避制度的法律基礎及調查流程。歐盟關稅反規(guī)避調查流程的主要法律基礎是《關于抵制來自非共同體成員國的進口產品傾銷的第384/96號條例》第13條。根據規(guī)定，歐盟企業(yè)可以自主提出反規(guī)避調查申請。申請應包含充分的信息，以證明反傾銷措施沒有帶來歐盟內轉售價或隨后銷售價的充分變動。之后，歐盟委員會在征求咨詢委員會意見后開始關稅反規(guī)避調查。

歐盟委員會的調查流程是：委員會收到反規(guī)避調查申請后，會計算反傾銷措施實施1年后在歐盟境內產品的平均銷售價是否充分變動，并據此來判斷是否存在關稅反規(guī)避行為。反規(guī)避調查是針對所有來自被控國家的相關產品進行的，歐盟委員會定期向社會公布相關反規(guī)避調查的案例。

歐盟委員會的關稅反規(guī)避調查時間較短，一般在利益相關方的調查申請?zhí)峤?個月內就可完成。歐盟調查機關判斷是否存在關稅規(guī)避行為的標準主要是：歐盟采取的反傾銷措施是否導致被控方在歐盟內部的銷售價格出現顯著上升。如果歐盟委員會調查發(fā)現，歐盟采取促使被控方產品價格上升的反傾銷措施后，其轉售第三方的平均價格或在歐盟內部的平均銷售價格上升不顯著，并且在規(guī)定期限內歐盟委員會得到了關稅規(guī)避行為的相關實質性證據（如第三國轉口貿易、在歐盟成員國內組裝或加工、輕微改變產品等），就應對被控方的出口價格和正常價值進行重新評估。在考慮商品正常價值變化因素的基礎上，歐盟委員會將會判斷被控方是否存在關稅規(guī)避情況以及是否應征收反規(guī)避稅。

總體而言，盡管美國和歐盟在關稅反規(guī)避調查的具體實施和管理策略上有所不同，但它們普遍都強調了提高反規(guī)避調查的透明度、遵循嚴格的反規(guī)避調查流程以及定期公布關稅反規(guī)避案例的重要性，并聚焦于通過第三國轉口貿易的識別和處罰，以確保關稅反規(guī)避制度能夠更加精準地服務于國家的經濟貿易和社會發(fā)展目標。

三、建立我國科學規(guī)范的關稅反規(guī)避制度的思考

21世紀初，我國財政部和商務部就開始積極研究探索建立關稅反規(guī)避制度。近年來，貿易大數據與人工智能技術的飛速發(fā)展為識別關稅規(guī)避行為提供了更多可能性，使我國海關管理的智能化和集成化水平實現了質的飛躍，為我國建立成熟且易于實施的關稅反規(guī)避制度提供了堅實的技術支撐。針對建立科學規(guī)范的關稅反規(guī)避制度，本文有以下幾點思考。

（一）加快關稅反規(guī)避制度的立法進程

只有盡快完善我國的關稅反規(guī)避制度，提高外國出口商關稅規(guī)避的成本，才能有效抑制外國出口商的關稅規(guī)避行為，進而提高我國貿易政策的有效性。我國目前尚缺乏關于關稅反規(guī)避問題的具體規(guī)定，在反傾銷條例中僅有針對關稅反規(guī)避問題的零星條款，在實踐中難以有針對性地解決問題。

立足現實國情和經濟社會的發(fā)展現狀，我國相關部門可以從建立關稅規(guī)避識別規(guī)則入手，先易后難、逐步深化，從規(guī)則一步步上升為法律條文。可以先從海關實務調查中得到有據可依的數據案例，每年向全國人民代表大會提交相關報告。待條件成熟時，再按照稅收法定原則將相關規(guī)定及要求上升為法律條文，通過立法明確我國關稅反規(guī)避制度的相關要求，使我國關稅反規(guī)避管理工作進一步制度化、規(guī)范化和常態(tài)化，積極夯實我國執(zhí)法機關進行關稅反規(guī)避調查的法理基礎。

（二）規(guī)范關稅反規(guī)避流程的制定并明確職責分工

通過借鑒美國和歐盟在關稅反規(guī)避流程制定方面的經驗，我國可制定更為具體的關稅反規(guī)避條例，更為清楚地界定關稅規(guī)避行為，明確該行為的識別方法和調查流程。

一方面，明確我國商務部、海關總署等反規(guī)避調查主體的職責分工。參考美國等發(fā)達經濟體的流程和分工，我國商務部應主要負責對在我國組裝或加工、重組銷售渠道兩種關稅規(guī)避行為進行識別和調查；而我國海關總署主要負責核實進口貨物的原產地及具體分類，對通過第三國轉口貿易、輕微改變產品兩種關稅規(guī)避行為進行識別和調查。另一方面，注重反規(guī)避調查的時效性。參考EAPA調查流程，我國關稅反規(guī)避調查的整體流程應控制在1年以內，以切實提高貿易政策的有效性。

（三）實行關稅反規(guī)避調查公開制度

應建立定期的關稅反規(guī)避調查公開制度，公布具體的關稅反規(guī)避案例，接受全國人民代表大會、社會公眾以及世界貿易組織的監(jiān)督。這樣做有利于提高關稅反規(guī)避制度的透明度，切實保障相關主體及人民群眾的知情權和參與權，并進一步提升政府治理效能。

還應根據關稅反規(guī)避案例公布后得到的反饋情況，對我國的關稅反規(guī)避調查流程進行評估和動態(tài)優(yōu)化。對于效果顯著、符合我國經濟社會發(fā)展需求的流程，應予以延續(xù)；對于效果不明顯、需要改進的流程，應及時完善和優(yōu)化；對于效果不佳、不適應經濟社會發(fā)展需求或妨礙高水平對外開放的流程，應果斷終止并予以清理。

（四）聚焦通過第三國轉口貿易進行規(guī)避的行為

關稅規(guī)避的主要手段之一是第三國轉口貿易，即出口商通過第三國將商品流轉至進口國，但第三國對商品的加工生產是輕微的。因此，檢驗進口產品來源國是否是產品生產來源國時，可以對貨物在進口國的生產工序進行檢查，檢查在進口國是否經過了使該產品的原料或零部件發(fā)生實質性改變的生產工序。若第三國發(fā)生的工序不足以導致形成該貨物的原料或零部件發(fā)生實質性的轉變，則可以為證實關稅規(guī)避行為提供一定的證據。附加值是判斷是否是原產地的重要依據。對于受到貿易政策影響的相關進口企業(yè)，需要其提供相關的附加值證明。應明確進口產品原產地的適用規(guī)則，并對越南等有可能成為轉運地的國家的貿易流量進行重點監(jiān)控。

（五）構建海關貿易大數據團隊

全球跨國的貿易流量數據具有較高的更新頻率，為識別關稅規(guī)避行為提供了可能性。相關學術研究也對關稅反規(guī)避手段進行了積極探索。例如，使用本福特定律識別關稅規(guī)避行為在技術上已被證明是可行的，但該科研成果還未在實踐中應用。執(zhí)法部門應積極開展與高校科研人員的合作，運用貿易領域的最新技術成果。可通過招聘貿易、計算機、統計方面的人才，構建海關貿易大數據團隊，提高對關稅規(guī)避行為的識別效率。例如，基于愈加成熟的全球價值鏈核算技術，可以擴大產品調查范圍，并對受到貿易政策影響的上下游相關產品進行監(jiān)測，由僅調查制成產品擴大至調查目標產品的原料和零部件或者來自其他國家的同類商品。若使用的關鍵原料和零部件來自被加征反傾銷、反補貼稅的國家，而組裝行為發(fā)生在我國或第三國，并且這種行為在貿易救濟措施實施之后顯著增多，則可為證實被控他國企業(yè)的關稅規(guī)避行為提供事實依據。（作者：石慧敏 中國人民大學經濟學院； 林競立 中國人民大學經濟學院；章凱莉 中國銀行研究院。本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務研究》2025年第4期。）