廈門：輕微違法不罰 讓行政執法更有溫度

廈門日報訊（記者 黃琬鈞 通訊員 陳俊聰 陳坤墻 林金鏗）誕生21年，廈門“規范行政執法機關依法行政的規章”——《廈門市行政執法責任制規定》（以下簡稱《規定》）在經歷又一次全面修改、完善后，將于10月1日起正式施行。

“新版《規定》共40條，較早先版本增加條款超過三分之一。此次修訂通過進一步規范公正文明執法，助力廈門打造國際一流法治化營商環境，鞏固提升廈門獲評首批‘全國法治政府建設示范市’成果，為全方位推動高質量發展超越提供有力執法保障。”負責草擬《規定》的市司法局相關負責人介紹，新規中規定建立廈門市行政執法信息系統，新增普法責任制、行政執法三項制度，明確行政執法監督機關監督職責等。

特別值得一提的是，《規定》明確廈門將推行輕微違法行為不予處罰制度，探索包容審慎監管執法。各行政執法機關將制定不予處罰事項清單，向社會公布，努力營造寬容柔性的執法生態。這一創新舉措，在全國范圍內走在前列。

誕生21年歷經修訂

2000年:《廈門市行政執法責任制規定》出臺。

2007年和2015年:經歷兩次修改。

2020年年初:新一輪修訂起草開始，并公開征求意見。新版《規定》將于10月1日起正式施行。新版《規定》共40條，較早先版本增加條款超過三分之一。新規中規定建立廈門市行政執法信息系統，新增普法責任制、行政執法三項制度，明確行政執法監督機關監督職責等。

主要做了哪些修改？

《規定》全文和解讀等可在廈門市政府網、廈門司法行政網搜索查看。主要修改情況包括以下幾個方面:

彰顯創新和廈門特色

●優化法治化營商環境。增加推行輕微違法行為不予處罰制度，探索包容審慎監管執法，努力營造寬容柔性的執法生態（第二十一條）。增加證明事項告知承諾制，切實做到“減證便民”（第二十二條）。

●適應智慧執法與信息化建設要求，規定建立廈門市行政執法信息系統，同時調整報備形式，將有關制定實施方案、行政裁量權基準、委托執法、執法檢查等報備工作，調整為錄入廈門市行政執法信息系統。此外，還列明需要在系統錄入的其他信息及應當向社會公開的信息（第五條）。

●增加普法責任制（第十四條）和行政執法三項制度（第十六條、第十七條、第十九條、第二十條）。

●強化法制審核制度建設，規定法制審核人員按規定原則上不少于本單位執法人員總數5%，首次從事法制審核的人員應取得法律職業資格（第十八條）。

●明確行政執法監督機關監督職責，使執法責任制落到實處（第二十六條）。

●總結實踐經驗，并結合法治廈門建設實際，完善行政執法責任制評議考核相關制度（第三十五條至第三十七條），明確規定評議考核的內容和方式及考核結果的運用。

●加強對行政執法監督人員的監督，規定行政執法監督人員違法違規的情形及處理方式（第三十八條）；同時，為了保障行政執法的開展，規定了執法人員容錯機制（第三十九條）。

適應新時期經濟社會實際

●完善規章的立法目的，增加“推進嚴格規范公正文明執法”和明確進一步“改善營商環境”，體現《法治中國建設規劃（2020-2025年）》要求和優化營商環境、提升依法治市的需要（第一條）。

●為了適應省政府對行政執法人員的統一管理，杜絕輔助人員執法，進一步強調行政執法機關應當對其行政執法人員是否具備行政執法資格和條件進行審查（第十條）。

●調整法制審核的相關規定，明確“行政執法機關應當建立重大行政執法決定法制審核目錄清單制度，作出重大執法決定前，應當依法進行法制審核；未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定”；同時，按照新《行政處罰法》及國家相關文件精神，充實完善法制審核的內容（第十九條、第二十條）。

●按照《福建省行政執法條例》的規定，調整修改行政執法監督機關與市、區政府負責綜合協調行政執法的部門關于《行政執法監督意見書》和《行政執法監督建議書》的運用，確保上下貫通，執行有力（第三十條、第三十一條）。

【名詞解釋】

行政執法

指行政執法機關依照法律、法規、規章作出的行政許可、行政處罰、行政強制、行政確認、行政征收征用、行政檢查等影響公民、法人和其他組織權利義務的行政行為。

行政執法責任制

指行政執法機關依照法律、法規、規章，對行政職責分工、權責清單確定的行政執法權限和任務進行分解，明確所屬行政執法機構、行政執法崗位的執法責任，以及市、區人民政府對所屬行政執法機關，行政執法機關對所屬行政執法機構和行政執法崗位履行執法責任情況進行監督、考核、問責的制度。

行政執法機關

指依法行使行政執法職權的各級人民政府及其工作部門和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織。

集思廣益

新修《規定》推進嚴格規范公正文明執法

●修訂有何必要性？

中共中央印發了《法治中國建設規劃（2020-2025年）》，對依法行政提出了新的更高的要求，國家和省級層面行政法律規范體系不斷完善，《規定》作為規范全市行政執法機關依法行政的一部重要規章，一些內容已經不適應當前我市形勢發展需要，部分內容與上位法規定不一致，需要根據中央有關政策精神和法律法規規定進行補充完善。

“市政府立法計劃將《廈門市行政執法責任制規定》的修改列為規章正式項目，由我局負責起草。如何在保障行政執法開展的情況下，進一步嚴格規范公正文明執法，請大家知無不言、言無不盡……”去年9月29日，市司法局召開征求意見會，邀請各區政府和市公安、資源規劃、生態環境保護、市政、交通、建設、市場監督、文化旅游、農業農村、港口、城市管理行政執法等單位參加，為《規定》的修訂“把脈支招”。

早在2000年，廈門便已出臺《規定》，并在2007年和2015年兩次修改，對加強依法行政，保證法律、法規和規章正確實施，維護公民、法人和其他組織的合法權益發揮了重要作用。此次修訂有何必要性？

“行政執法對于市民來說并不陌生，例如，大家在生活中可以見到，執法人員對市容環境衛生、城市規劃管理、道路交通秩序等方面的不當和違規行為進行處置，就是行政執法。而行政執法責任制，可以理解為對行政執法權限、任務等進行分解、明確、監督。”市司法局相關負責人介紹說。

“當前，全國正深入學習踐行習近平法治思想，中共中央印發了《法治中國建設規劃（2020-2025年）》，對依法行政提出了新的更高的要求。同時，國家和省級層面行政法律規范體系不斷完善，新《行政處罰法》《福建省行政執法條例》等法律法規對行政執法做了新的制度安排。”市司法局相關負責人告訴記者，《規定》作為規范全市行政執法機關依法行政的一部重要規章，一些內容已經不適應當前我市形勢發展需要，部分內容與上位法規定不一致，需要根據中央有關政策精神和法律法規規定進行補充完善。

例如，在大力推進“減證便民”的大背景下，是否增加證明事項告知承諾制，保障群眾知情權、監督權？如何用制度推進智慧執法與信息化建設？如何明確監督職責，使執法責任制落到實處？是否規定執法人員容錯機制……這都是在修訂《規定》時反復斟酌的問題。

“《規定》不是我們司法局相關人員待在辦公室里‘悶’出來的，而是向多方征求意見、反復斟酌修改數十稿后‘煉’出來的。”記者了解到，在接到《規定》修訂起草任務后，市司法局便第一時間行動起來，委托廈門大學法學院成立課題組，開展立法調研、修改工作，形成了《規定（修改稿）》。

以此為基礎，市司法局啟動了相關立法程序:先是書面征求了市監察委、市委政法委、市委宣傳部、市人大和市政協相關專委會、各區政府、自貿區管委會、鼓浪嶼管委會、火炬高新區管委會、市直各部門以及部分基層立法聯系點共56家單位的意見，召開征求意見會，通過廈門市人民政府網站和廈門司法行政網公開向社會征求意見。

隨后，市司法局又多次向有關部門征求意見，對反饋意見進行研究和吸收采納，結合新頒布的《行政處罰法》，聽良言、找差距、補不足，最終把大家的政治智慧、法治智慧吸收到《規定》中。

彰顯創新

“輕違不罰”凸顯“管理就是服務”

●為什么推行“輕違不罰”？

處罰是管理工作的一種手段，而不是目的，“輕微違法行為不罰”本身也是一種警示和教育，體現了執法的人性化。一些輕微違法行為可能是對法律還缺乏了解，或可能是疏忽大意。在法律的許可范圍內，做出“不予處罰”的彈性處理，既指出此類行為的違法，又人性處理，應該說是剛性和柔性的兼顧與折衷。 而從“管理就是服務”的角度，管理工作的落腳點就是為公眾提供更優質的服務。

新修訂的《規定》中有多項創新，其中特別引人注目的是第21條:“全面推行包容審慎監管執法。行政執法機關應當嚴格規范公正文明執法，不得將嚴格執法等同于從嚴執法、從重執法……行政執法領域全面推行輕微違法行為不予處罰制度，其他行政執法領域應當逐步建立輕微違法行為不予處罰制度。”

由第21條引申出的，是與《規定》同步配套實施的《廈門市推行包容審慎監管執法若干規定》（下稱《包容審慎規定》）?！栋輰徤饕幎ā纷阌?0條，市司法局相關負責人告訴記者:“在今年推出的《法治中國建設規劃（2020-2025年）》《行政處罰法》中，都提到探索包容審慎監管等新型監管方式，但具體如何探索，在全國范圍內幾乎沒有可參考的規定，這次制定《包容審慎規定》算是摸著石頭過河，走出了一條推行包容審慎監管執法的‘廈門路徑’。”

《包容審慎規定》對除直接涉及公共安全和人民群眾生命健康等領域外，行政執法機關行使行政處罰及與行政處罰密切相關的執法工作，如行政強制措施、行政指導、行政處罰裁量、失信懲戒等，在柔性執法、文明執法方面進行細化規定。其中涉及城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等綜合執法領域以及公安機關交通管理、衛生健康、海洋、港口等行政執法領域。

記者了解到，近年來，我市各區各部門不斷加強行政執法規范化建設，深入貫徹行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度，執法能力和水平有較大提高，嚴格規范執法逐步成為習慣。然而，執法只強調“力度”，缺乏“溫度”的現象仍普遍存在。

如何改變長期以來執法給人冰冷刻板、缺乏溫度的印象，糾正執法“一刀切”“運動式”等問題，建設規范文明寬松有序的執法生態，彰顯執法溫度與文明，已然成為提升治理體系與治理能力亟待攻堅的難點。此次制定《包容審慎規定》，便是對新時代包容審慎監管呼聲的回應。

市司法局二級巡視員鄭智敏告訴記者，處罰是管理工作的一種手段，而不是目的，“輕微違法行為不罰”本身也是一種警示和教育，體現了執法的人性化。“一些輕微違法行為可能是對法律還缺乏了解，或可能是疏忽大意。在法律的許可范圍內，做出‘不予處罰’的彈性處理，既指出此類行為的違法，又人性處理，應該說是剛性和柔性的兼顧與折衷。 而從‘管理就是服務’的角度，管理工作的落腳點就是為公眾提供更優質的服務。因此，‘輕微違法行為不罰’無論從哪個角度，都是便民的務實之舉。”鄭智敏說。

那么，“輕微違法行為不罰”是否會造成行政執法人員不敢罰、罰不了？答案是否定的。“是否屬于輕微違法行為，用清單的方式予以明確，無論是執法人員還是群眾，都可以做到有規可依。”據介紹，根據《規定》，市行政執法機關應當對常見輕微違法行為作全面梳理，制定不予處罰事項清單。不予處罰事項清單應當向全社會公布，依法動態調整，并向市司法行政部門備案。

市司法局相關負責人告訴記者，市司法局作為我市行政執法指導、協調和監督部門，將督促有關行政執法部門在今年以內公布不予處罰事項清單、制定實施辦法，并將此項工作的完成情況納入年底績效考核，倒逼部門積極作為。事實上，目前已有市市場監督管理局、市交通運輸局等多家行政執法部門出臺相關領域輕微違法行為不予處罰實施辦法，并已付諸實施。

“執法監督永遠在路上。”市司法局相關負責人表示:“通過加強執法監督、規范行政執法，市司法局將繼續大力推進行政執法透明、規范、合法、公正，切實把權力關進制度的籠子里，切實維護人民群眾合法權益，為全方位推動高質量發展超越提供有力法治保障。”