廈門為何先行建立個人破產保護法律制度

廈門日報訊（記者 蔡綿綿 通訊員 陳聰藝）3月24日起，廈門市人大常委會就《廈門經濟特區個人破產保護條例（草案）》，向廣大市民和社會各界廣泛征求意見。

依據中央賦予廈門的綜合改革試點任務，廈門市人大常委會著力發揮經濟特區立法權獨特優勢，啟動個人破產立法，成立工作專班，組建專家組，開展研究起草工作，經反復論證、十易其稿，形成《條例（草案）》。

在《條例（草案）》面向社會征求意見之際，最高人民法院咨詢委員會秘書長、原副部級專職委員、《條例（草案）》起草專家組組長杜萬華接受廈門日報記者獨家專訪，就廈門探索個人破產立法的主要背景、《條例（草案）》的主要制度安排以及法規有效實施等進行一一解讀。

立法背景

●首次把個人破產制度上升到社會主義市場經濟基礎制度

●廈門為國家立法提供可循經驗和可行方案

記者：廈門探索建立個人破產制度有何重要意義？

杜萬華：黨的二十屆三中全會通過決定，提出“健全企業破產機制，探索建立個人破產制度，推進企業注銷配套改革，完善企業退出制度”。應該說，經過四十多年改革開放，我國社會主義市場經濟制度已經基本建立，但在個人破產領域還存在明顯的制度短板。因此，建立個人破產制度，就成為進一步完善市場經濟基礎制度的重要內容。黨的二十屆三中全會把個人破產制度上升到社會主義市場經濟基礎制度，這在我黨的歷史上還是第一次。

作為經濟特區，廈門按照黨的二十屆三中全會關于探索建立個人破產制度的要求，率先承擔起先行先試的重要責任，為全國建立個人破產制度當好開路先鋒。這是廈門市認真貫徹落實黨的二十屆三中全會精神的生動實踐和具體體現，也是廈門充分發揮特區立法創新變通功能，補齊經營主體救治和退出機制短板，為國家層面建立完整的破產制度體系，完善市場經濟基礎制度，構建高水平社會主義市場經濟體制提供先行性的廈門方案。

記者：請您談談建立個人破產制度對完善市場經濟基礎制度有何現實價值？

杜萬華：市場經濟時代，生產以交易為目的，受經濟周期率等因素影響，因資不抵債引發破產的風險增大。如果不加強破產保護法律制度的建設，經濟建設的質量和效率會受到影響，社會的穩定也將會受到挑戰。由此可見，黨的二十屆三中全會要求探索建立個人破產制度，不僅僅是社會主義市場經濟發展的需要，也關系到國家治理體系和治理能力現代化建設的問題。

此次廈門開展個人破產立法，從制度設計上對債務人的破產財產進行全面清查和合理分配，可以為債權人提供公平有序的受償機制，同時也使債務人能夠在符合法定條件下獲得債務豁免或重整。這對解決公平清償債務問題，切實維護社會穩定具有重要意義。

從重整、和解、清算三大破產程序看，可理解為都是對資源進行重新配置的過程。清算是把破產者擁有的市場資源放到社會中去重新進行配置，重整、和解則是吸納新的市場資源和破產者原有的資源重新進行整合。建立個人破產制度，其實是以市場化和法治化手段把資本、技術、土地、管理、勞動力等資源要素進行重新整合和配置,更好地導入市場經濟運行軌道，避免資源的沉淀與浪費，提高市場交易的成功率，促進社會財富的增長和合理分配。可以說，個人破產制度帶來的最大價值就是確保市場始終在資源配置中發揮決定性作用。同時必須看到，通過個人破產制度建立的對經營主體的救治和退出機制，是社會主義市場經濟成熟的標志。

立法特色

●堅持以人民為中心

●“保護”是《條例（草案）》的核心靈魂

記者：廈門此次把“保護”寫進《條例（草案）》的名稱中，出于什么考慮？

杜萬華：個人破產制度就是以“人民為中心”，為人民提供保護的法律制度，重在對破產法律關系中的債權人、債務人和其他利害關系人的合法權益的保護，而不是僅僅對法律關系中某一類當事人權益和利益予以維護。廈門開展個人破產立法探索，注重通過科學合理的程序設計，依法清理各類債權債務關系；同時強化公平保障債權人、債務人和其他利害關系人的合法權益，努力實現個人破產制度的核心價值目標。具體而言，從保護債權人角度，保護的是債權人債權利益的最大化；保護債務人則是在符合法定條件下給予其債務豁免，以救濟“誠實而不幸”的債務人；另外，對債務人的雇用人員、戰略投資人等利害關系人的合法權益也都將根據其不同的法律特點給予法律保護。

記者：落實到法條中，保護功能主要體現在哪些方面？

杜萬華：廈門建立個人破產制度，通過債務免責機制，既可以為創業者降低試錯成本，將創新創業風險限制在合理范圍內，減輕其后顧之憂，推動社會形成包容失敗、鼓勵創新的創業氛圍；對債權人的合法利益，盡可能依法實現最大化；保護債權人債權的平等受償權，減少債務糾紛中的權力尋租，增強經營主體預期，防止“搶執行”亂象；保護債權人、債務人和其他利害關系人的投資經營信心，吸引更多資本進入市場，激發投資經營者創新創業活力，營造良好營商環境。

記者：除了強調“保護”，廈門在《條例（草案）》中還有哪些特色亮點和制度創新？

杜萬華：廈門借鑒深圳和域外經驗，認真吸納最新研究成果，緊密結合廈門實際，從設計上進行諸多制度創新。一是從立法目的、適用范圍、破產原因、避免惡意逃債、程序類型等方面均充分體現進一步全面深化改革的要求；二是建立更加符合改革實踐需求的政府和法院協調機制，設立專門負責破產事務行政管理的法定機構；三是設計完善的義務承擔和責任追究制度，防范逃廢債；四是設計嚴格的債務人財產制度和誠信審查制度，充分保障各方主體的知情權和監督權；五是完善債權申報程序，體現充分保護債權人利益的原則；六是借鑒域外經驗，創設了特別破產程序。

記者：請您介紹下《條例（草案）》中的特別破產程序。

杜萬華：廈門借鑒域外立法經驗，結合我國實際，創新個人破產程序類型，創設了遺產破產、夫妻共同破產、個人與企業法人合并破產等有關程序，這些程序同樣體現“保護底色”。

以遺產破產程序為例，債務人死亡后，當遺產不足以清償債務時，需要對遺產債務進行集中清償。設置該程序既是為了確保遺產債務得到統一公平清償，也有利于保護遺產免受繼承人的消耗以及繼承人免受遺產債權人的干擾。又比如，個人對企業債務負連帶責任情形下，建立個人與企業法人合并破產程序，可以一次性解決個人破產和企業法人破產保護中的諸多問題，提高審判效率，讓破產對企業和個人帶來的不利影響降到最低，保證其快速走出陰影，重新回到創新創業的軌道。

立法導向

●集中力量穩步推進個人破產保護條例實施

記者：此次納入個人破產制度的對象主要包括哪些？

杜萬華：《條例（草案）》規定債務人必須是在廈門經濟特區居住且參加廈門社會保險連續滿五年的自然人，以居住地、社保繳納時長作為準入門檻；還規定符合債務方面的條件，就是債務人具有不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的情形。

現代市場經濟國家普遍采取一般破產主義（個人破產法同時適用于商自然人和消費類自然人），從長遠看，將消費類自然人納入個人破產范圍，符合國際普遍立法經驗和發展趨勢。但鑒于個人破產制度還在探索階段，個人破產理念尚未在全社會形成共識，作為個人破產制度適用基石的社會信用體系還不夠完善等客觀因素，起步階段不宜放得太寬，宜將主體適用范圍限定在因生產經營負債的商自然人，并按照循序漸進、分步實施的原則穩步推進，做到寬中有嚴、寬嚴適度。

記者：對于社會廣泛關注的個人破產制度是否會成為“逃廢債”的工具，應如何防范此類現象？

杜萬華：這是一個非常重要的問題。現在一些群眾對個人破產存在一些顧慮，就是因為這一問題。我們的立法聚焦保護“誠實而不幸”的債務人，只有誠實守信的債務人在不幸陷入債務危機時，才有權獲得個人破產法律制度的保護，而不會讓個人破產制度成為“逃廢債”的工具。《條例（草案）》已經通過一系列制度設計來防范和懲戒破產欺詐行為。同時，在條例實施后，對一些利用個人破產制度“逃廢債”的違法犯罪行為，應當依法堅決予以制裁，確保個人破產保護制度的健康實施。

記者：在推進個人破產保護條例的實施中，應注意哪些問題？

杜萬華：推進條例的實施，一是要堅持黨的領導。要在廈門市委領導下，建立起良性高效的府院協調聯動制度及其工作運行機制。二是要進一步完善配套制度與機制，包括打擊“逃廢債”行為、建立專業化管理人隊伍等。三是針對有財產而不愿意履行法律義務的“失信人”和已經陷入破產困境的“失能人”，要明確民事強制執行制度與破產保護制度各自的職能和分工。四是要加強普法工作，大力宣傳個人破產制度的保護性質，提高社會認知度和接受度，營造良好的社會輿論氛圍。