天津七里海保護區被區政府轉租 整改及賠付開發方逾2億（3）

“九龍治水”難擋開發沖動

值得注意的是，2017年2月，中辦、國辦印發《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，要求年底前，京津冀區域、長江經濟帶沿線各省（直轄市）率先劃定生態保護紅線，以國家級保護區為代表的各類保護地，作為非開發區域將被納入生態保護紅線中。按照《意見》精神，七里海保護區作為國家級保護區將被納入“紅線”中。

天津古海岸與濕地國家級自然保護區功能區劃圖

早在2015年，天津市第十六屆人大常委會第八次會議已經審議并批準七里海保護區為天津市永久性保護生態區域，一條紅線將保護區核心區和緩沖區圈起。

國家海洋局向澎湃新聞表示，七里海保護區成立以來，各級海洋主管部門通過開展監督檢查、督察、衛星遙感監視等手段對保護區進行監測。

但保護區管理機構為何沒能阻止明目張膽的違法行為？

與森林植被類型的自然保護區不同，七里海保護區的管理較為復雜。

北京林業大學自然保護區學院教授張明祥告訴澎湃新聞，七里海保護區過去是古海岸的一部分，作為國家級保護區，其行政主管部門是國家海洋局，但實際上，除古海岸、貝殼堤外，保護區內相當大的面積屬于濕地，作為國際重要濕地，從保護濕地的角度講，歸國家林業局濕地公約履約辦公室(國家林業局濕地保護管理中心)統一管理，此外，作為候鳥的重要棲息地，國家林業局還要從棲息地的角度對其進行監管。

“海洋局在陸地上管理保護區，因體制上的原因會受到其他部門限制，在管理效果上，會打一些折扣。”

且除國家林業局外，其他部委主管的國家級保護區在國家發改委沒有“戶頭”，也即沒有專項資金用于保護區的管護投入。

國家海洋局表示，由于海洋保護區建設管理無明確的資金渠道，國家和沿海地方海洋行政主管部門及有關國家級海洋保護區利用中央分成海域使用金支出等渠道，為保護區提供資金支持。近年來，已對該保護區投入資金約500萬元，天津市海洋局投入各類專項經費約6000萬元，主要用于天津古海岸與濕地國家級自然保護區的日常巡護、建設管護設施、進行范圍調整、組織宣傳教育以及開展科研監測、生態修復等工作。

澎湃新聞注意到天津市頒布的《七里海保護區管理辦法》規定了七里海保護區的管理主體是保護區管理處。但2011年，在未取得法律授權的情況下，寧河區政府為了協調保護區的有關事務，成立了七里海管委會作為當地政府的派出機構進行開發建設。

2月15日下午，澎湃新聞致電七里海管委會，一位接電話的工作人員舉例解釋了他們與管理處的關系：“管理處是保護區的主體管理部門，管委會則主要負責協調溝通的工作，比如里面居民要種菜建個大棚，會報到我們這里，我們再報給管理處。如果管理處還解決不了，他們會報給海洋局”。

“實際上這兩個機構有一些職能上重疊交叉的部分，在執法上、巡護上，共同處理一些事項，”上述負責人說。

但在小馬哥看來，七里海管委會的權力更大，“海洋局的人基本上是例行下來轉轉，平時都是管委會的人管。”

張明祥說，七里海保護區與中國其他濕地類型的保護地類似，沒有解決土地權屬問題，“這成為矛盾的根源”。“森林類型的保護區有林權證，管理局有權屬，同樣是濕地類型保護區，洞庭湖保護區湖區屬于國有，權屬問題也可以解決，而七里海保護區內的土地要么屬于個人，要么屬集體所有。”張明祥說，“這個問題保護區管理局自己解決解決不了，是需要國家層面解決的問題。”

濕地保護亟需求變

本應完成的整改措施，卻并未按時完成。

2017年2月10日，澎湃新聞在保護區內走訪看到，核心區內的建設項目、景區門口的游樂設施并未拆除，甚者，在七里海國家濕地公園的東側至東海邊界的核心區，將近6000多畝蘆葦蕩然無存，被開發成魚塘。

“去年（2016年）冬天我們在現場看到承包戶在拉網收魚，得知這片區域被承包了，但2014年7月我們曾來過這片區域，那時這里全部都是蘆葦，現在已經被開挖成規則的魚塘，裸露出黑色的泥土。而保護區東海的蘆葦地也被承包了出去，還建立了鳥島旅游區及相關旅游設施。”自2014年開始長期跟蹤參與七里海保護區調查的志愿者田陽陽說。

“一個國家級的保護區破壞就破壞了”，冰凍的湖面上，有幾個人正在挖洞釣魚，小馬哥想了想又補充說，“不過，普通老百姓其實缺乏對保護區要進行保護的意識，村民基本考慮的都是如何生存，誰會去考慮保護的問題呢？”

從20世紀70年代中國建立濕地自然保護區開始，濕地國際中國辦事處主任陳克林見證了中國濕地保護的發展，也深知面臨的問題。

陳克林說，濕地類型的保護區，因生態系統特點、功能和保護的對象的特殊性，不能按照森林植被類型的保護區的管理方式監管。但中國對濕地保護區的管理由于承襲了傳統自然保護區行政上自上而下的單一管理模式，使濕地保護區管理存在如多頭管理、產權不明、界限不清等諸多問題。

陳克林解釋說，濕地類型保護區一般處于水陸交匯處，有水有陸，有林有草，有各種動植物，且地貌類型復雜，比較難于管理，特別是許多濕地保護區隨著季節變化，濕地面積也會隨之變化，“實踐證明，如果按照傳統自然保護區管理模式管理保護區，把濕地自然保護區劃分為核心區、緩沖區和實驗區的做法不能適應濕地保護區的管理。”

隨著人們對濕地保護認識的逐漸加深，濕地類型的保護區理應有不同的管理模式。“要根據不同類型的濕地保護區提出適合各保護區自身實際情況的管理模式，其原則是，不同的時期在濕地的不同地域進行特殊管理。”陳克林說。

在今年全國“兩會”上，已經有全國政協委員聯名呼吁給濕地保護立法。湖北、江蘇、安徽、江西、湖南五省的22位全國政協委員在全國政協十二屆五次會議上聯名呼吁加快制定出臺有關濕地保護與修復的法律和政策。委員們建議盡快出臺國家層面的濕地保護法，出臺濕地保護與修復、濕地產權確權、濕地資源有償使用等政策，將濕地保護納入經濟社會發展評價體系。