煤炭儲量大市煤荒怎么回事？煤炭儲量大市煤荒原因是什么有何影響（2）

“用地難”導致煤礦生產隱患集中爆發

生產真的慢慢恢復了？問題也已解決了嗎？　

記者向錫盟能源局求證，對方回復稱，該局領導最近工作較忙，不方便接受采訪。    

據悉，錫盟煤炭供應之所以出現緊張，主要原因在于露天煤礦用地問題，即部分生產企業剝離面達到臨界，新征地難度較大、時限較長，從而影響了正常生產。究其根本，還要從露天煤礦的開采特性說起。

由于資源特性，露天煤礦的煤層上部覆蓋著數十米甚至上百米的土層及巖石。需要先對其進行剝離，才能進一步采煤。因此，通常是一邊剝離覆蓋物一邊采煤，礦區的采掘場、排土場等占用大量土地。“即便是同一座礦，用地需求也會隨著開采面積、原煤產量的增加而擴大。不同于火電等項目建設，立項之初申請的土地基本等于實際使用面積，同一臺機組也不存在增加用地。”錫盟一家大型煤企負責人陳某表示，近幾年，隨著開采走向集中化、規模化，單個煤礦的生產能力逐步提升，用地需求越來越大、難題日益突出。“土地是露天煤礦的基本生產資料，沒有地就沒法生產。”

企業為何無地可用？原國土資源部不動產登記中心法律顧問、北京金誠同達律師事務所合伙人吳永高表示，礦業用地同時涉及礦產開發、土地利用，分別對應采礦證、土地使用證。而采礦用地屬于建設用地范疇，煤礦需要辦理征、轉等手續，否則就是非法占地，其中“轉”正是指農用地轉為建設用地。“由于建設用地指標是每年統一分配、逐級下發，一個縣一年可能只分到幾千畝，露天煤礦一下子就要上萬畝甚至更多。沒有指標，征轉手續也就無從辦起。”

與此同時，在國家綠色發展、生態環保及守住耕地紅線等硬要求下，企業必須嚴格辦理草原征占用、土地復墾等手續。手續辦理復雜、周期較長，涉及發改、能源、環保、自然資源等多個部門，部門之間又存在相互制約，“面對動輒1-2年的審批流程，到了無地可用的時候再申請，必然難以為繼。”吳永高稱。  

“早在2015-2016年，用地難就陸續引發減產、停產，如今到了隱患集中爆發、不得不解決的時候。”陳某表示，出于保供需要，錫盟采取了一些“靈活”做法，即所謂的“解決”方案。凡是被納入國家“8+14”保供名單的煤礦，在地方層面經過土地預審等流程后，可提前報批自然資源部申請受理，由此獲得先行用地資格。例如，尚未完善的草原征占用等手續，由地方政府出面承諾6個月之內補齊。

錫盟自然資源局官方網站消息顯示，截至目前，減產的神華北電勝利能源西一號礦，已獲得自然資源部批復的先行用地資格；停產的蒙能勝利西三號礦，先行用地申請正在上報。據一位熟悉情況的當地人士透露，10月22日，內蒙古自治區能源局已向國家發改委經濟運行調節局遞交報告，申請新增8處煤礦進入保供名單，由此獲取手續辦理的“綠色通道”。

“用地難”并非錫林郭勒一地的煩惱

據了解，無地可用，并非錫盟一地之煩惱。目前，我國露天煤礦數量已超400處，且隨著煤炭行業優產能工作持續推進，其占比將呈現上升趨勢。去年11月，本報記者實地探訪的另一大型露天煤礦，也曾出現無地可用、生產停滯。該煤礦相關負責人表示，在地方政府和企業的努力下，部分征地問題已得到解決，但“今年明年的用地是夠了，后續仍待推進”。

“由于露天煤礦核定產能大、接續用地規模大，當地用地指標往往無法滿足。建議針對國家保供露天煤礦企業，由自然資源部直接根據采礦權范圍面積給予用地規劃規模，不占用當地土地利用總體規劃，企業根據生產的實際需要和自身能力，一次或多次申請礦山建設用地，以及采掘場、排土場用地，并由主管部門按規定依法辦理用地手續。用地申請批準后，地方再根據企業生產計劃分期供應土地，做好日常監管工作。”該負責人稱。   

中國煤炭工業協會副會長田會認為，根據要求，露天煤礦需要對其用地進行復墾，即生態恢復治理工作，且我國部分大型、特大型露天煤礦的治理水平已達到世界領先。土地復墾之后，若能作為農業用地收回，企業便可以以此換取新的用地指標，這樣既能有效彌補用地缺口，也能達到生態環保要求。“然而，究竟復墾到哪種程度、按照何種標準回收、政府如何進行鑒定，目前均無明確規定。相比之下，現行政策更關注綠色礦山的建設工作，復墾回收相對滯后。征地難題，既有企業自身原因，也有法規制度因素。”

記者還了解到，今年“兩會”期間，錫林郭勒盟委副書記、盟長霍照良曾專門遞交《關于破解露天煤礦違法用地問題的建議》。對此，自然資源部在《對十三屆全國人大二次會議第2174號建議的答復》中稱，“2018年底以來，我部已組織開展了對包括露天采礦臨時用地在內的各類臨時用地管理的專題調研，深入了解各地臨時用地方面的需求和面臨的問題。下一步，我部將研究制定規范臨時用地管理的相關規定，結合《礦產資源法》的修改工作完善采礦用地政策。”