杭州城市“大腦”火了 究竟開了什么腦洞？

從信息化到智能化再到智慧化——城市具備用大腦思考的能力，這不是投錢就能解決的問題

杭州“大腦”究竟開了什么腦洞？

■本報見習記者 朱凌君 鞏持平

◆城市大腦最終可能要為城市生活打造一個數字化的界面。在如此龐雜的數據中，如何利用好市場和政府兩只手，如何推進政府和城市大腦更多良性互動，還需繼續探索

杭州的城市大腦火了之后，常有全國各地的考察團去看。相關負責人經常被問同一個問題：我們也想做城市大腦，要投多少錢？這個問題有些外行，而且不好回答。老法師的標準答案是：這不是一個投錢就能解決的問題——要企業、民間組織、街道居委會等各方力量不斷碰撞磨合，從老百姓的需求中不斷發現問題，從需求出發倒逼政府部門自我改革，減少各類辦事審批流程，再讓各方在受益中反思，在反思中改進，經歷這樣的過程，城市就具備了用大腦思考的能力。

3月31日下午，習近平總書記考察杭州城市大腦運營指揮中心時說，城市大腦是建設“數字杭州”的重要舉措。通過大數據、云計算、人工智能等手段推進城市治理現代化，大城市也可以變得更“聰明”。從信息化到智能化再到智慧化，是建設智慧城市的必由之路，前景廣闊。

據不完全統計，目前，全國提出要建設城市大腦的城市至少500多個，但究竟怎么做呢？記者去杭州實地調研，從一個個案例中找尋線索、追問答案。

始于數字治堵

時間退回到2016年。當年的云棲大會上，杭州宣布啟動城市大腦建設。所謂城市大腦，是為城市生活打造的一個數字化平臺，將原本散落在城市生活中的數據匯集起來，并通過整合分析，實現對城市的指揮、調動和管理。用杭州市副市長陳衛強的話說，是要為城市生活打造一個數字化的界面，讓人們通過這種界面去觸摸城市的脈搏，去感受城市的溫度，去享受城市的服務。同時，也讓城市管理者擁有決策科學化、民主化的最佳工具。

為什么要建城市大腦？最早為了治堵。彼時，杭州是個名副其實的堵城。數據顯示，當時杭州城市快速路處于嚴重擁堵狀態下的時間跨度長達10小時，市中心經常處于嚴重擁堵狀態。

中國工程院院士、杭州城市大腦總架構師王堅曾感慨：“世界上最遙遠的距離不是從南極到北極，而是從紅綠燈到交通攝像頭，它們在同一根桿上，但從來沒有通過數據被連接過，攝像頭看到的東西永遠不會變成紅綠燈的行動。”城市大腦要做的，其實就是以互聯網為基礎設施，利用豐富的城市數據資源，對城市進行全局的即時分析，從而有效調配公共資源，不斷完善社會治理。

在杭州，城市大腦從攝像頭得到了即時交通流量，第一次讓城市的交通信號燈能根據即時流量，優化路口的時間分配，提高交通效率。同時，依靠計算機視覺分析能力，利用每一個交通攝像頭對道路進行即時交通體檢。一年后，在試點區域，與交通數據相連的128個信號燈路口，通行時間縮短15.3%。在主城區，城市大腦日均事件報警500次以上，準確率達92%，大大提高了執法指向性，成效顯著。通過3年多的數字治堵，杭州交通擁堵排名已經從2014年的全國第2位下降至去年的第35位。

值得一提的是，杭州城市大腦的迭代升級也推動了杭州交警警務機制的改革。比如，2018年4月，杭州公安交警部門專門建立起信號配時中心，中心接管了杭州市區路口1882個交通信號燈，打破了轄區界限，加強了區域統籌。另外，杭州公安交警部門新成立了交警機動隊，歸屬指揮情報中心直接調度，第一時間快速處置城市大腦發現的各類警情，豐富了勤務層次，提高了處置效率。

賦能區域治理

治堵取得成效后，城市大腦的中樞神經不斷向社會各領域延伸，交通、文旅、醫療成為高頻應用場景。

比如，文旅系統通過商業數據與政府部門數據的多維融合，讓游客20秒入園、30秒入住酒店；停車系統累計完成33.5萬個停車位“先離場后付費”建設，免去排隊交費環節，累計服務143.9萬余車次；醫療系統建設中，上線“先看病后付費”應用場景，全市252家公立醫療機構已全部接入……

此外，2月11日上線的健康碼也是城市大腦的產物。綠、黃、紅碼三色動態管理、新冠肺炎疫情數字駕駛艙實時監測疫情數據、親清在線助力企業復工復產……緊急狀態下，數據在城市治理中發揮了重要作用，也推動了政府流程再造和管理模式的轉變。

城市大腦賦能區域治理，也是從高頻場景切入的。2018年底，湖濱街道探索建立“湖濱智芯”，用來監測實時人流。轄區地理位置特殊，有西湖邊上的著名景點音樂噴泉，有商業步行街，有全市最大、最忙的地鐵站之一。當時，人員聚集帶來的安全隱患是另一大痛點。

高峰時期，人多到何種程度？湖濱街道黨工委委員王潞給記者講了一件事：2019年元旦，凌晨2點，熱鬧的跨年人群散去，值班民警準備用手機叫車回家，軟件顯示排隊近千人，6點時，那位民警已步行到家，網約車司機才打來電話。

于是，街道和旅委專班合作，接入城市大腦，數據實時顯示人員密度和人流走向，街道聯動各方力量，在人員過密時發出預警，并能提前研判人流引導方向，讓保障力量更快速做出反應。

人員管理只是具體場景之一。對湖濱街道來說，長久以來，還有更大的痛點，即轄區內杭州市第一人民醫院周邊道路擁堵和停車難問題。這一問題是街道的老大難。2019年1月，湖濱步行街升級為“國家級”步行街，區塊內原本的車行道改為人行道，還封了兩個停車場，醫院本就就診量高，步行街改建后，車流更為集中，擁堵問題格外突出。

傳統的治堵辦法試過不少。交警在院門口常駐，疏導車輛；醫院也做出讓步，說服院里的專家把車停到院外；四周的非機動車道圍上鐵欄桿，形成硬隔離，自動變成等候區，供入院車輛排隊停靠。

可人力物力投進去了，收效甚微，反倒走入兩邊不討好的死胡同——來看病的車輛進不了醫院，至少有一人留下等候；同時，占道停車被默許，非機動車無路可走，只得緊貼路邊行駛，車輛剮蹭等糾紛時有發生，平均兩天一次，下雨天更糟糕。

街道接到過不少投訴，來看病的有怨言，家屬等在外面特別焦急，周邊市民意見也大，都說車都停到路上了政府還不管管。這些話一直往王潞耳朵里傳，之前，她覺得有心無力，城市大腦的概念誕生后，她動了念頭，想試試看。

部門協同的力量

不過，于湖濱街道而言，智慧街區的改造起初更像一次賭博，輸贏難料。

改造自2019年3月啟動，王潞是具體牽頭人之一。想法很明確，就是要解決長久以來停車的痛點。靠城市大腦就能解決？王潞并不確定。

數據上看，能。城管專班協助下，幾大停車場信息接入街道，王潞他們發現，醫院停車場的確極度飽和，但從區域整體來看，常用車位僅為總車位數量的70%。街道做了一個問卷調查，結果顯示，70%的市民能夠接受在距離目的地500米范圍內停車，而醫院周邊符合條件的停車場很多。街道請專人設計了停車路線，再將高峰時段要錯開的因素考慮進去，最終選定4個商場的停車場。這樣一來，醫院可用停車位一下由120個增加到1200個。

辦法實際推行起來，卻難。各方都明白，這亟待解決，但就是沒有要做第一個吃螃蟹的人。醫院本已將周邊道路視為自己的停車場，交警也對在鐵欄桿內停車排隊的車輛網開一面，不開罰單，商場的停車位本是留給消費者的，醫院來的車停滿了，恐怕影響銷售業績，得不償失。王潞也遲遲下不了決心，停車管理本來各單位都出點力，實則全不負責，若挑明了說這事街道牽頭做，最后搞砸了，不是砸政府招牌？

“賭一把看看，畢竟街道有屬地責任。”王潞說。

街道出了3位專職人員，招募了70多位志愿者，每天早7點到晚10點在停車場蹲守，最主要的工作之一是數數：一要數進出車輛數量，二要算停留時間，三要觀察停車高峰和低谷時段。3個月后，一份經過人工校準的數據報告出爐，這是街道說服各方試行新辦法極有力的材料。

拿著報告，亮出數據，街道跟商場挨個談，希望能開放停車位。商場問得最多的問題是，真的有人繞遠停車嗎？不如做個實驗。街道和商場約定，給在醫院門口等候的車輛發一張優惠券，讓司機把車停到商場去，優惠券金額街道出錢補貼。實驗在兩周后有了結果，商場不肯收優惠券了——停過去的車輛很多，把閑置車位用起來，效益可觀。

過了商場這關，剩下的事情易做一些。交警搬走鐵欄桿，拆掉硬隔離，還路于民，他們依然守在醫院門口，卻是在反復解釋占道停車以后要罰款了。醫院門口和十字路口架起電子顯示屏，實時更新醫院內空余停車位數量，以及周邊可用的停車資源。類似的顯示屏在每個轉彎處和停車場門口都有，一步步引導車輛去空閑位置，之前低頭找泊位，現在抬頭見泊位。

“顯示屏解決了大問題。”堵塞被疏通，效果顯著。之前車輛進醫院平均需要90分鐘，停車分流后，這一時間縮短至2分鐘。商場停車位的周轉率由2上升至5，即每天一個車位上停過的車輛數量上漲60%。“解決問題的思路不是增加什么，而是將錯配的資源歸位。”王潞說，城市大腦讓數據接入自來水管子，數據流動起來，變成了可用資源。

正要松口氣的時候，意外找上門來——街道又接到投訴，市民在電話里大聲指責，說政府騙人。原來，這位市民根據指示牌引導到周邊停車，停車場卻告知，車位已滿，“指示牌明明顯示還有5個，你怎么說已經滿了？是不是故意不讓我停？”排查后發現，出現數據失實的情況，是因為醫院系統線路出了問題。王潞到現場看，果然，醫院門口再現排隊長龍。“我非常自責，出現問題了也沒能及時發現。”那天起，街道聯合醫院、交警、城管、商場成立小分隊，建立專班機制，一有問題，各方一起動，盡快解決。

即便如此，類似的投訴時有發生，多數因為顯示屏數據與實際不符，還有認真的市民因懷疑數據真實性，去把停車場停車位數了一遍。其實，有的誤差很難避免，比如車輛入場和數據更新之間固然存在的時間差。“我們更要做好數據的運營和維護。”王潞說，“把停車場數據亮出來，無異于自曝家底，如果數字不對，市民們一清二楚，必然會對政府公信力產生傷害。”于他們而言，這是懸在頭頂的一把劍。

目前，湖濱街道的智能停車模式已拓展運用到轄區內全部3家三甲醫院。見識過部門協同的力量后，街道有了更大的“野心”，想要接入更多資源，去觸碰更多痛點。這是從百姓需求出發推進的改革，也是政府理念由管理思維到服務意識的轉變。

“后進生”的追趕

從原理上看，城市大腦旨在通過多種網絡形成有效的連接，實現信息的互通訪問和接入設備的互相協同運作，從而實現信息資源的一體化和立體化。據不完全統計，杭州原有52個政府部門和單位共建有760個信息化系統項目，部門間數據不相往來，甚至同一個部門內部不同業務線也不相通，于是形成一個個數據孤島。

城市大腦建設啟動后，最重要的就是打破了數據壁壘，實現了部門間的互聯協同，為其后的數字化治理奠定基礎。

對不少政府部門來說，城市大腦不僅推動了城市治理體系和治理能力現代化，也為政府自身的數字化治理提供了內生動力。

比如，原本信息化基礎較薄弱的部門的危機感增強，積極營造后發優勢，一個比較典型的例子，體現在應急管理方面。杭州市應急管理局應急救援指揮中心副主任姚志明介紹，以往，杭州的應急管理系統在信息化上較為薄弱，不少數據缺乏系統分類整理，部門間也沒有打通，造成應急響應方面動作有些延遲。去年，應急管理系統接入城市大腦數據庫，迭代升級了防汛防臺和安全生產監管系統，重點打造了防汛防臺應急聯動和危化品事故防控“看得見”兩大應用場景。

首先是將靜態的數據電子化、可視化。新上線的防汛防臺應急聯動平臺全面對接氣象信息接口，增加了溫度、風力、降雨等數據面狀圖層服務，并標繪新劃定一般山洪災害風險區和地質災害重點防范村，明確影響區域、戶數、人口及防汛措施、責任人和聯系方式，從而進一步優化完善，如山洪災害和地質災害預警條件達到一定響應等級后，確保人員應轉盡轉，實現災害盡早防范。

有了數據，還要加快打通和應用，減少原有數據的更新頻率，同時根據相關場景盡可能多地接入更多數據。下一步，姚志明表示，在防汛防臺方面，還將接入山洪危險區、地質災害風險點及城市內澇點，提升工程成果，逐步提升臺汛期災害綜合監測預警及應急處置精準度。另外，應急管理局還在積極形成各類應急行業專題庫，對內部業務系統和外部共享交換提供統一的數據目錄服務，實現各層級、各部門數據的共享交互，助推應急行業數據的共建共享。

治理成效一目了然

在杭州城市大腦有限公司副總經理兼首席技術官申永生看來，城市大腦能讓政府的數據和決策更加透明化和精準化，也使部門的考核有了更明確的依據。

“數據一接到大平臺上，問題一目了然。很多數字指標，經過復雜算法、算力支撐，融合計算出來，可以精準體現治理成效。”申永生說。

最大的改變無疑是理念上的。以往，政府對數據的態度主要是“等結果”，卻很少去弄明白過程。現在政府部門會更多地去思考數據的由來，挖掘數據背后的意義。

延誤指數是其中經典的例子。用申永生的話說，大家了解延誤指數之前，“堵”是常用的口頭語，政府決策多依靠經驗。比如一條高架路上的紅綠燈，由專家經驗判斷怎么設置，適當管控。但這種經驗放到整個城市交通管理上，可能不夠用了。

道路到底是堵還是不賭，在數據上可以體現得很精準。根據城市大腦測算，杭州交通平峰時的在途量大概是20萬輛車，最高峰時也僅為30萬輛左右。治堵的關鍵就可以被簡化成解決10萬輛車的擁堵問題。再比如，通過引入延誤指數，數值1.5時道路明顯暢通，到了1.7就開始堵了。在將道路擁堵情況量化后，治理和考評都可以更加精準化。

親清在線是另一個典型案例。3月2日杭州市政府上線新型親清政商關系數字平臺，如果按規定繳納社保、2019年全年工資收入低于7.2萬元、未承租公房和未享受政府住房補貼且在外租住房屋的企業員工，可以通過“親清在線”領到政府給予的每人500元補貼。手機上點一點，全程不過2分鐘，補貼就能到賬。

親清在線平臺依托城市大腦中樞系統，通過流程再造、數據協同、在線互動，實現政府服務效能提升，政府可以更精準有效地給企業“發紅包”。在申永生看來，“親清在線”數字平臺最大的特點就在于實行企業承諾制，讓企業在政策申報中為員工背書，承擔一定責任，“政府一定程度上放權，讓企業來做最擅長的事情”。

從誕生之初，杭州城市大腦便帶有鮮明的“需求導向”的烙印。無論是賦能社區街道的區域治理，還是推進政府部門內生的數字化治理改革，最重要的其實是政府理念由管理思維到服務意識的轉變。這或許也是政府服務在數字化進程中的重要標志，政府把公共服務直接辦到了企業和群眾手心，實現從“大水漫灌”到“精準滴灌”的改變。

于杭州而言，城市大腦最終可能要為城市生活打造一個數字化的界面，也讓城市管理者擁有決策科學化、民主化的最佳工具。不過，在如此龐雜的數據中，如何利用好市場和政府的兩只手，如何推進政府和城市大腦更多地良性互動，還需要繼續探索。