養老金改革趨明朗：個人賬戶不再做實意味著什么？

（原標題：養老金改革趨明朗：個人繳費只記賬不做實）

自從28年前基本養老保險制度開始嘗試引入個人賬戶以后，關于個人賬戶的爭議從來就沒有停止過。

這些年來，個人賬戶“存”還是“廢”、“做大”還是“做小”、“做實”還是“做空”的爭議并未因中央文件的屢次拍板定案而消弭。相反，種種分歧仍或明或暗地存在于理論和實踐層面中。

2013年11月的十八屆三中全會將“做實個人賬戶試點”改為“完善個人賬戶”后，業內在完善個人賬戶的路徑上產生了巨大的分歧，爭議的核心是個人賬戶是否要轉為名義賬戶以及是否需要擴大個人賬戶。

第一財經記者從多位業內人士處了解到，經過兩年多的激烈爭議之后，個人賬戶的改革路徑逐步明朗：個人賬戶不再做實，將8%的個人賬戶作為個人權益記錄的方向正在贏得更多共識。但業內人士預計，完善個人賬戶的方案要待十九大之后才能確定。

專家認為，與社會統籌不同，個人賬戶上的負債是硬約束的，未來不可能通過計算公式的調整減少養老金的支出，這意味著屆時在職一代的負擔會更重

個人賬戶命運多舛

中國經濟改革研究基金會理事長宋曉梧自上世紀80年代起長期直接參與我國社會保障制度設計和改革進程。他在近日舉行的養老保險個人賬戶專題研討會上說，從1989年深圳市和海南省試點在基本養老保險中引入個人賬戶開始，關于個人賬戶的爭議已經進行了四輪。

1993年中共十四屆三中全會之前的第一輪爭議核心是是否引入個人賬戶。第二輪爭議高潮發生在1996～1997年，核心是關于個人賬戶的大小之爭。雖然國務院決定實行統賬結合的制度，但同時推薦了兩套方案，一套是體改委的大賬戶小統籌，一套是勞動部的大統籌小賬戶。

統賬結合的方案在實施中出現了多樣化，個人賬戶的規模不統一，從最低4%到最高17%，給養老金制度改革帶來了很多矛盾。宋曉梧說，當時湖北省的職工反映，同在武漢市，但要從省屬企業向武漢市屬企業調動都沒辦法，因為個人賬戶規模不一樣。

2000年是個人賬戶爭議的第三次高潮。從當年研討會的情況來看，反對個人賬戶的觀點明顯不占上風，大部分機構和學者都贊成繼續堅持“統賬結合”的制度模式。

國務院最后決定維持統賬結合的制度，但個人賬戶要做小、做實。2001年開始，遼寧、吉林、黑龍江相繼啟動做實試點，但在做實個人賬戶的過程中遇到了前所未有的困難。到2008年做實個人賬戶的試點已經擴大到了13個省份，其中一些省份還與全國社保基金理事會簽訂了委托運營協議，但此后再也沒有省份愿意加入。

據了解，到2010年，中央財政對最早做實賬戶的遼寧省的做實試點補貼處于暫時中止狀態，并特批遼寧省向已經做實的個人賬戶基金借支發放養老金，這意味著遼寧做實個人賬戶的試點幾近失敗。

中國人民大學公共管理學院教授李珍表示，2010年頒布的《社會保險法》只明確了統賬結合的制度模式，但回避個人賬戶做實問題，至此，做實個人賬戶在政策上開始動搖。

個人賬戶不擴大

“做實”個人賬戶試點在現實中遇到的困境是，由于地區發展嚴重失衡，欠發達地區的個人賬戶很難做實，并且由于投資效率低下，沿海發達地區雖然可以做實，但是不愿意做實。

做實個人賬戶試點難以為繼，將個人賬戶的改革再一次推向了十字路口，在十八屆三中全會的公報中，完善個人賬戶取代了以往的做實個人賬戶。個人賬戶的爭議也迎來了第四次高潮。此次爭議的焦點是，是否實行名義賬戶、是否擴大個人賬戶比例。

這場爭論從2014年末開始，時任財政部部長的樓繼偉認為，做實個人賬戶已經無法持續，名義個人賬戶(NDC)是下一步完善養老保險個人賬戶可選擇的模式，他支持擴大個人賬戶的改革方案。

知情人士表示，財政部曾對于28%、16%、8%的名義個人賬戶均做過測算，擴大個人賬戶的目的是提高養老保險制度激勵機制，增加制度的可持續性。

包括宋曉梧在內的一批社保界學者、官員則反對擴大個人賬戶，尤其是反對沒有任何社會共濟性的零統籌“全賬戶”。

宋曉梧認為，在我國一次分配差距已經過大的情況下，完善職工基本養老保險制度，堅持公平、共濟性的原則不能偏離，堅持縮小而非擴大初次分配差距的方向不能偏離。

中國社會保障學會會長鄭功成在上述研討會上表示，在多層次制度體系中，公共養老金必須由政府參與并扮演信用擔保人角色，切實提供穩定的安全預期，讓人民始終對其充滿信賴；所謂多繳多得激勵機制，因與公共養老金制度追求的社會公平存在價值沖突，應當淡化。

中國人民大學財金學院教授朱青認為，建立個人賬戶制度的初衷有兩個，一個是引入個人繳費，另一個是積累養老保險基金，提高儲蓄率推動經濟增長。

他表示，擴大個人賬戶的倡議者參考住房公積金是不合適的，因為住房公積金是短期可以受益的制度項目，而基本養老保險制度是長期的制度，參保者至少要在35年后才能享受待遇，住房公積金和基本養老保險兩者是具有不同屬性的，不能簡單借鑒，所以不建議擴大個人賬戶的繳費規模。

知情人士表示，中央高層采納了堅持養老保險公平共濟性的建議，“多繳多得”最近這一兩年間也淡出了中央文件。

雖然擴大個人賬戶不是未來的改革方向，但名義賬戶卻成為解決當前個人賬戶空賬的一劑良藥。

名義賬戶制度的學名為“名義繳費確定型”，其本質有兩點：在融資方式上實行現收現付制，在給付方式上采取繳費確定型。簡而言之，就是以后個人賬戶中沒有真實資金，而是對個人繳費進行記賬，把繳費和收益都計入賬戶，作為未來發放的依據。

宋曉梧表示，目前優選方案仍是保持現有統賬結合制度不變，但基于做實個人賬戶現實困難，把現在職工繳納的8%個人賬戶改為名義賬戶將達到平穩過渡的效果，并保證制度的社會共濟性。

名義賬戶意味著，未來養老保險個人賬戶將不再做實而只是作為個人參保繳費的權益記錄，養老保險基金名副其實地回歸現收現付制。

個人賬戶走向名義賬戶是一個向現實妥協的結果。名義賬戶雖然可以將空賬合法化，能夠在一定程度上緩解財政負擔，但卻無法從根本上解決個人賬戶私有性質與社會統籌共濟性之間的矛盾。

宋曉梧表示，他一直反對在基本養老保險制度引入個人賬戶，多年來在個人賬戶改革實踐中堅持做實做小的原則，此次建議對8%個人賬戶實行名義賬戶制度，是考慮到維護制度的穩定性和連續性所做的妥協。他說，如果個人賬戶能夠縮小到5%，那么基本養老保險制度共濟性的效果會更好。