工傷認定奔走數年 勞動關系證明成“攔路虎”

歷時近兩年，從申請認定、不予認定，到行政復議、行政訴訟、再次行政復議等程序，不久前，武漢的李女士還是沒有拿到工傷認定的結論，這種“馬拉松式”認定讓不少職工為之揪心。

而經歷過工傷認定的勞動者和律師，更是將這一過程形容為一場“拉鋸戰”，程序繁瑣，耗時太久，涉及勞動關系認定時更甚。專業人士指出，相關法規的不配套和部門工作缺乏協調，是造成勞動者權益得不到及時有效維護的重要原因，應改變以行政行為為導向的處理模式，建立健全工傷保險協調機制，保障工傷認定的公平與效率。

工傷認定“始終在轉圈”

2016年10月，江漢大學機電與建筑工程學院老師徐先生在校內墜亡。根據教學安排，當天他要講授《汽車貿易》課程。公安部門經勘查，認為其系高墜死亡。

隨后，李女士就丈夫徐先生高墜身亡一事委托江漢大學提出工傷認定申請。2016年12月，武漢市人社局出具《不予認定工傷認定書》，認定徐先生當日墜亡并非工作時間，其墜亡地點不具備因工作意外墜亡條件，故不予認定工傷。李女士不服，申請行政復議，湖北省人社廳維持武漢市人社局作出的不予認定工傷決定。

2017年4月，李女士將武漢市人社局和湖北省人社廳告上法庭。一審和二審均判決武漢市人社局敗訴，判令重新作出工傷認定決定。同年12月，武漢市人社局再次作出不予認定工傷決定書。李女士不服，向武漢市政府提起行政復議。今年4月，武漢市政府撤銷了武漢市人社局的決定，責令其重新作出認定。有判決、有行政復議決定，讓李女士沒想到的是，今年6月，武漢市人社局再次作出不予認定工傷決定書。

然而，李女士的遭遇并不罕見。對于工傷認定的繁瑣和反復，上海錦天城（福州）律師事務所律師錢亮深有感觸。他曾代理過一次“折騰”的工傷認定，歷經勞動仲裁、勞動關系一審、工傷認定申請、工傷認定一審、工傷認定二審、勞動能力鑒定申請、工傷賠償勞動仲裁、工傷賠償一審、工傷賠償二審、工傷賠償執行、工傷保險基金先行支付申請、工傷保險基金先行支付一審、工傷保險基金先行支付二審、工傷保險基金先行支付執行等10余場官司，勞動者在受傷7年后才收到工傷賠償。

有統計數據顯示，35.7%的農民工工傷維權需要13～24個月，17.5%需要25個月以上。

勞動關系證明成“攔路虎”

有律師表示，在工傷認定的標準中，工作地點、工作時間和工作原因是認定工傷的“三要素”，三個要素看似簡單明了，然而在實踐中卻容易產生爭議。尤其是隨著用工形態的發展，勞動者的工作方式、工作地點、工作時間更加靈活，給工傷認定帶來挑戰。

“工傷認定難的問題并不出在認定本身，它和勞動關系認定的交叉極大地加劇了認定難。”中國勞動關系學院勞動法教研室副主任宋艷慧說，真正“困”住勞動者的，不是工傷認定，而是與勞動關系認定交叉了的工傷認定。

錢亮對此表示認同。他告訴筆者，申請工傷認定還有一個“攔路虎”——因工傷只發生在勞動關系中，工傷認定機構要求勞動關系存在的證明，如若沒有，就無法進行工傷認定。現實中，一些在民企工作的勞動者發生工傷后，個別用人單位想方設法推卸責任。這種現象，在建筑業表現得尤為明顯。

“如果不能確認勞動關系，就不能辦理工傷認定，勞動者要先申請勞動仲裁，確認與用人單位之間的事實勞動關系，再申請工傷認定。”錢亮說，“仲裁環節至少要45天。如果勞動者或用人單位中任何一方對結果不服，還可以向法院起訴，一審、二審又得至少6個月。這些程序走完，如果能確認勞動關系，方可進行工傷認定。”

筆者從北京市海淀區人社局獲悉，若申請材料齊全，基本能在60天甚至半個月內作出工傷認定的結論。而一旦勞動者無法提供有效的勞動關系證明，被迫走上勞動關系認定之路，工傷認定就會變得復雜而冗長。

“而對于工傷認定的結論，不管是用人單位還是勞動者，如有不服可提起行政訴訟。”錢亮說，過程太耗時，一些勞動者根本等不起。

筆者了解到，為工傷認定聘請律師，勞動者至少要花1萬～2萬元，這對發生工傷的勞動者而言無疑是雪上加霜。而采訪中，不少律師更直言不諱地表示，工傷案件“耗時長、收益低”，不愿意接這種案子。

還需簡化程序跨部門整合

現在的工傷認定是一個交叉性問題，宋艷慧認為，“這種疊加在一起的程序，就會使工傷認定的周期被拖得很長、程序很繁瑣。”除此，因為當前我國把工傷認定看作一種具體行政行為，即行政確認行為，所以產生爭議時行政爭議的路徑和程序也就必須參與進來，即行政復議和行政訴訟。因而，工傷認定程序復雜、繁瑣也是必然的結果。

相關法規的不配套和部門工作缺乏協調，是造成勞動者權益得不到切實維護的重要原因。在宋艷慧看來，要建立健全工傷保險協調機制，簡化工傷認定程序，進行跨部門整合，由人社部門一并負責認定勞動關系。

“應建立人社、工會等部門信息共享機制，發揮工會組織在勞動者工傷維權方面的積極作用，加大法律援助力度。”宋艷慧建議參照醫療事故鑒定的程序，改變以行政行為為導向的處理模式，建立完善的機制來保障工傷認定的公平與效率。

錢亮認為，除精簡機構、縮短流程，要進一步完善工傷認定及賠付，更好地保障勞動者權益，還應該降低工傷保險基金先行墊付的門檻，“設想如果認定工傷后，勞動者可以向工傷保險基金申請先行墊付，這樣一來，勞動者權益不受損，運行效率也可以大大提高。”